Código do Procedimento Administrativo

Decreto-Lei n.º 4/2015

Diário da República n.º 4/2015, Série I de 2015-01-07

Consolidado

Decreto-Lei n.º 4/2015 - Diário da República n.º 4/2015, Série I de 2015-01-07

No uso da autorização legislativa concedida pela Lei n.º 42/2014, de 11 de julho, aprova o novo Código do Procedimento Administrativo
Decreto-Lei n.º 4/2015
de 7 de janeiro
1 - O Código do Procedimento Administrativo foi aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442/91, de 15 de novembro, tendo sido revisto pelo Decreto-Lei n.º 6/96, de 31 de janeiro. Desde 1996, nunca mais foi objeto de revisão.
No entanto, essa revisão foi-se tornando necessária à medida que o tempo passava. Por um lado, alguns preceitos do Código revelavam uma desconformidade com alterações entretanto trazidas ao texto constitucional e ao direito ordinário. Por outro lado, novas exigências que neste intervalo de tempo foram colocadas à Administração Pública e, mais do que isso, ao exercício da função administrativa, e a alteração do quadro em que esta última era exercida, por força da lei e do direito da União Europeia, impunham que essas exigências tivessem correspondência no texto do Código.
Além disso, a experiência acumulada ao longo de mais de 20 anos de aplicação do Código e a vasta doutrina e jurisprudência entretanto formadas em torno de matérias nele reguladas forneciam contributos para o enriquecimento do Código que, na sua revisão, não podiam ser ignorados.
Por fim, o direito comparado sugeria algumas soluções que nesta matéria podiam ser úteis à ordem jurídica portuguesa.
Foi por todas estas razões que se procedeu à elaboração do presente diploma.
2 - Para o efeito, foi constituída uma comissão de especialistas, que preparou um anteprojeto de revisão. Esse anteprojeto foi submetido a discussão pública, que se revelou extremamente rica, com ampla participação de interessados dos mais diversos setores, desde a Administração Pública às universidades, passando por advogados e magistrados. A mesma comissão incorporou depois, no projeto final, muitas sugestões que resultaram desse debate.
Contudo, o projeto final revelou uma profunda transformação do Código do Procedimento Administrativo em vigor.
Assim, o Governo, constatando tal transformação, e apesar de reconhecer que o projeto não efetuou um corte radical com o Código do Procedimento Administrativo aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442/91, de 15 de novembro, entendeu que as soluções propostas para institutos tão importantes no direito administrativo, como sejam o regulamento e o ato administrativo, eram de tal forma inovatórias que se estava perante um novo Código.
A estas soluções inovatórias acrescem outras propostas que irão transformar profundamente o modo de funcionamento da Administração Pública nas suas relações com os cidadãos, como é o caso do novo regime das conferências procedimentais, pelo que, em face de tudo isto, se justifica que o projeto de revisão do anterior Código do Procedimento Administrativo seja agora assumido pelo Governo como constituindo um novo Código.
Por isso, estando o Governo a transformar a relação entre cidadãos e Administração num exercício de responsabilidades, à semelhança do sucedido com o Código de Processo Civil, que incute uma matriz muito diferente da instalada até hoje, das quais se realçam o dever de boa gestão, a realização das conferências procedimentais e a responsabilidade pelo incumprimento de prazos, bem como os códigos de conduta, justifica-se plenamente que esta transformação seja assumida através de um novo Código do Procedimento Administrativo.
O novo Código do Procedimento Administrativo é o resultado de todos os contributos da discussão atrás referida. Na sua elaboração foram, entretanto, também levados em conta os contributos da doutrina e da jurisprudência portuguesas, assim como do direito comparado, designadamente, da Alemanha, da Itália e da Espanha, e do direito da União Europeia.
3 - Na parte I do novo Código, sentiu-se a necessidade de introduzir alterações, tanto no domínio das definições, como no do âmbito de aplicação do Código. Não compete a um texto legislativo dar definições, a não ser com o objetivo de facilitar a interpretação e a aplicação das normas e dos institutos que ele contém. Assim se procedeu, desde logo, no artigo 1.º Este artigo, tal, aliás, como na redação prevista no artigo 1.º do anterior Código, reveste uma natureza vestibular, procurando esclarecer de que matérias se ocupa o Código. Contribui, assim, também para a definição do seu âmbito objetivo de aplicação, que a leitura do subsequente articulado permitirá compreender de modo mais preciso.
4 - Também relativamente ao anterior Código, o artigo 2.º sofreu modificações. Tal como na redação anterior, ele ocupa-se do âmbito de aplicação do Código, dando particular relevo aos destinatários das suas normas. Nesta matéria, de formulação difícil, procurou introduzir-se maior clareza e precisão, alterando a sequência dos preceitos e também o seu conteúdo.
Assim, começa-se, no n.º 1, por deixar claro que as disposições do Código respeitantes aos princípios gerais, ao procedimento e à atividade administrativa não são apenas aplicáveis à Administração Pública, mas à conduta de quaisquer entidades, independentemente da sua natureza, que exerçam a função administrativa.
Clarifica-se, depois, no n.º 2, que, pelo contrário, o regime da parte II é exclusivamente aplicável ao funcionamento dos órgãos da Administração Pública. E, no n.º 3, que a Administração Pública se encontra submetida aos princípios gerais da atividade administrativa e às disposições do presente Código que concretizam preceitos constitucionais no âmbito das suas atuações de caráter meramente técnico ou de gestão privada.
Enunciam-se, em seguida, no n.º 4, as entidades que, para este efeito, integram a Administração Pública, acrescentando-se, na nova alínea c), ao elenco que já constava da redação do anterior n.º 2 do mesmo artigo, as entidades administrativas independentes. Trata-se apenas de uma precisão, que desfaz eventuais dúvidas sobre a pertença destas entidades à Administração Pública, em sentido subjetivo.
Por fim, no n.º 5, estende-se o regime do Código, supletivamente, aos procedimentos administrativos especiais, no que respeita às garantias reconhecidas no Código aos particulares. Procurou-se uma redação que torne mais flexível o cotejo entre as garantias já vigentes naqueles procedimentos e o regime garantístico resultante do Código, de modo a permitir que a comparação seja feita quanto ao resultado global a que se chega em cada procedimento.
5 - No capítulo II da parte I do novo Código, dedicada aos «princípios gerais da atividade administrativa», registam-se inovações significativas relativamente ao disposto nesta matéria pelo anterior Código.
Começou por incluir-se no novo Código o princípio da boa administração, indo ao encontro ao que era sugerido pelo direito comparado, com essa ou outra designação, e a sugestões da doutrina. Integraram-se nesse princípio os princípios constitucionais da eficiência, da aproximação dos serviços das populações e da desburocratização (artigo 5.º).
Também foram incluídos no Código os novos princípios da responsabilidade (artigo 16.º), da administração aberta (artigo 17.º), da segurança de dados (artigo 18.º), da cooperação leal da Administração Pública com a União Europeia (artigo 19.º), bem como princípios relativos à administração eletrónica (artigo 14.º). Duas notas especiais: a inovação respeitante à cooperação entre a Administração Pública portuguesa e a União Europeia, à semelhança do que dispõem as leis alemã e espanhola, dá cobertura à crescente participação da Administração Pública portuguesa no processo de decisão da União Europeia, bem como à participação de instituições e organismos da União Europeia em procedimentos administrativos nacionais; por sua vez, o que aí se dispõe sobre a administração eletrónica, e que depois será desenvolvido ao longo do Código, sempre que isso se impuser, pretende ir ao encontro da importância que os meios eletrónicos hoje assumem, tanto nas relações interadministrativas, como nas relações da Administração Pública com os particulares.
Concedeu-se maior densidade aos princípios da igualdade (artigo 6.º), da proporcionalidade (artigo 7.º), da imparcialidade (artigo 9.º), da boa-fé (artigo 10.º) e da colaboração com os particulares (artigo 11.º). Merecem especial referência a expressa inclusão, no princípio da proporcionalidade, da proibição de excesso, e a nova ligação entre a justiça e a razoabilidade (artigo 8.º).
Quer com a inclusão dos referidos novos princípios, quer com a reformulação de princípios que já constavam do anterior Código, houve a intenção de robustecer os valores fundamentais que devem reger toda a atividade administrativa num Estado de Direito democrático.
6 - A parte II do novo Código deixou de intitular-se «Dos sujeitos», para passar a ter por epígrafe «Dos órgãos da Administração Pública». Na verdade, é só destes que ela trata e fá-lo sob uma perspetiva ainda não procedimental, mas tão-só centrada na composição dos órgãos, nas regras internas do seu funcionamento, na origem e desconcentração dos seus poderes e nos conflitos sobre a respetiva repartição.
Em contrapartida, foi introduzido na parte III um capítulo dedicado à «Relação jurídica procedimental», no qual, a partir de uma visão mais moderna do direito administrativo, se procede à identificação dos sujeitos da relação jurídica procedimental, reconhecendo o paralelismo entre particulares e Administração, como simultâneos titulares de situações jurídicas subjetivas que disciplinam as situações da vida em que ambos intervêm no âmbito do procedimento administrativo.
7 - São muito significativas as transformações introduzidas na parte III do novo Código, respeitante ao procedimento administrativo.
Para começar, optou-se por disciplinar, em títulos separados, o regime comum do procedimento e os regimes especiais aplicáveis ao procedimento do regulamento e do ato.
No capítulo I do título I da parte III, dedicado às «Disposições gerais» relativas ao regime geral do procedimento administrativo, merecem referência especial a prescrição da língua portuguesa como língua do procedimento, a consagração de um novo princípio da adequação procedimental, a previsão de acordos endoprocedimentais e a introdução de preceitos de âmbito genérico respeitantes à instrução por meios eletrónicos, às comunicações por telefax ou meios eletrónicos e ao balcão único eletrónico.
No artigo 55.º, intitulado «Responsável pela direção do procedimento», procura-se reequacionar a distribuição das tarefas de direção do procedimento (e não apenas da instrução) e de decisão. A mera faculdade de delegação da competência de direção do procedimento, por parte do órgão competente para decidir, tal como se encontrava estabelecida no n.º 2 do artigo 86.º do anterior Código, converte-se agora num dever de delegação, embora rodeado de prudentes cláusulas de salvaguarda (n.º 2 do artigo 55.º). A separação entre a responsabilidade de promover a tramitação do procedimento e a tarefa decisória aproxima o sistema de uma solução hoje perfilhada em largas partes do globo e apresenta-se como mais idónea para assegurar a imparcialidade do decisor.
Merece realce a previsão da possibilidade da celebração de acordos endoprocedimentais (artigo 57.º). Através destes, os sujeitos da relação jurídica procedimental podem convencionar termos do procedimento que caibam no âmbito da discricionariedade procedimental ou o próprio conteúdo da decisão a tomar a final, dentro dos limites em que esta possibilidade é legalmente admitida.
No n.º 2 do artigo 57.º, além de se deixar absolutamente claro o caráter jurídico dos vínculos resultantes da contratação de acordos endoprocedimentais, configura-se uma possível projeção participativa procedimental da contradição de pretensões de particulares nas relações jurídico-administrativas multipolares ou poligonais.
8 - O novo capítulo II do título I da parte III tem por epígrafe «Da relação jurídica procedimental». Divide-se em três secções: secção I: «Dos sujeitos do procedimento»; secção II: «Dos interessados no procedimento»; secção III: «Das garantias de imparcialidade». A matéria das Secções I e II é tratada sob uma perspetiva procedimental, que coloca em paralelo a Administração, os particulares e as pessoas de direito privado em defesa de interesses difusos, como simultâneos titulares de situações jurídicas subjetivas que disciplinam as situações da vida em que todos intervêm e que são objeto das relações jurídicas procedimentais.
Na secção I, procede-se, em primeiro lugar, à qualificação dos sujeitos da relação jurídica procedimental. No tocante aos sujeitos públicos, parte-se do elenco de órgãos constantes do artigo 2.º e apuram-se, de entre esse panorama global, aqueles que sejam detentores de competência para a tomada de decisões e ou para a prática de atos preparatórios no âmbito do procedimento administrativo.
No n.º 2 do artigo 65.º, manteve-se, para a parte que se posiciona perante os sujeitos públicos da relação jurídica procedimental, a tradicional designação de «interessados» (interessados na relação jurídica procedimental). Foi uma opção consciente. Com efeito, não basta para identificar os sujeitos de situações jurídicas procedimentais que o particular seja titular ou portador institucional de interesse envolvido na materia decidendi. Como a doutrina tem notado, a essa posição substantiva terá de se somar uma intervenção formal, por iniciativa própria ou por convocação da Administração. Por outro lado, à democratização do procedimento importa que os particulares e a Administração nele apareçam face a face, enquanto titulares de situações subjetivas ativas e passivas recíprocas. Isso não significa uma igualização, porque, ao passo que os particulares detêm direitos, a Administração exerce um poder público. Mas os particulares não são reduzidos a objeto daquele poder, nem meramente afetados, positiva ou negativamente, pelo modo como sobre eles se refletem as consequências da respetiva concretização. Pelo contrário, a par de efeitos materiais, existem efeitos jurídicos, bem como pretensões de estofo jurídico quanto ao modo do respetivo exercício.
Na alínea d) do n.º 1 do artigo 65.º e no n.º 4 do artigo 68.º, são, entretanto, reconhecidas como uma das modalidades das relações jurídicas procedimentais as relações procedimentais entre órgãos da Administração Pública, respetivamente, nos papéis de exercerem poderes públicos e de figurarem como titulares ou defensores de situações jurídicas conformadas através do exercício de tais poderes. Assim sendo, e não sendo apropriado incluir estes órgãos no conceito de sujeitos privados, pareceu, apesar de tudo, preferível enquadrá-los no conceito de interessados na relação jurídica procedimental.
9 - O artigo 66.º é dedicado à figura do auxílio administrativo. No seu n.º 1, estabelecem-se pressupostos que, embora sob uma formulação simplificada, se inspiram no n.º 1 do artigo 5.º da lei alemã do procedimento administrativo. O artigo 92.º do anterior Código é eliminado porque, na realidade, ele respeita ao auxílio administrativo, mas apenas no âmbito demasiado restrito da realização de diligências de prova.
No n.º 2 do mesmo artigo 66.º, estabelecem-se as garantias de sigilo, por remissão para o regime de acesso aos documentos administrativos.
No n.º 3 ainda do mesmo artigo, prevê-se a situação de recusa do auxílio administrativo solicitado ou de dilação excessiva na sua prestação. Sem uma solução para o efeito, o auxílio administrativo não passaria de uma intenção piedosa. Mais uma vez, em lugar de conceber um regime ex novo, remeteu-se para a competência decisória que o Código define no domínio dos conflitos de jurisdição e de competência.
Por seu turno, o artigo 53.º do anterior Código surge agora como artigo 68.º, com alterações. No n.º 1, a referência às associações é reelaborada. Por um lado, deixa-se cair a exigência de que não possuam caráter político ou sindical, porque o Tribunal Constitucional se pronunciou no sentido da inconstitucionalidade da recusa da legitimidade às associações sindicais para iniciarem procedimentos ou neles intervirem, tanto em defesa de interesses coletivos como em defesa coletiva de interesses individuais dos seus representados. Por outro lado, explicita-se agora a admissibilidade de as associações procederem, tanto à defesa de interesses coletivos, como à defesa coletiva de interesses individuais, desde que no âmbito do respetivo escopo institucional.
No n.º 2, harmoniza-se o âmbito material dos interesses difusos com as qualificações levadas a cabo na alínea a) do n.º 2 do artigo 53.º da Constituição, e no n.º 2 do artigo 9.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
No n.º 3, define-se, também em termos mais precisos, a legitimidade para a participação popular procedimental supletiva.
10 - As «Garantias de imparcialidade» surgem agora integradas na nova secção III (artigos 69.º a 76.º) deste capítulo II.
Trata-se de uma recolocação (e não refundição) dos artigos 44.º a 51.º do anterior Código. A principal novidade reside no aditamento de um n.º 4 ao artigo 76.º (anterior artigo 51.º), na matéria tratada tradicionalmente como «suspeição». A ideia subjacente àquele preceito é a de que, independentemente de se estar fora de casos de presunção legal inilidível de parcialidade, será de todo o modo preciso, à luz das circunstâncias de cada caso, assegurar a credibilidade da decisão administrativa. Cabe ao legislador, não apenas neutralizar e reprimir situações mais ou menos declaradas de parcialidade subjetiva, mas também assegurar um clima na preparação e tomada das decisões que não favoreça a dúvida sobre a respetiva seriedade. Por isso, em vez de «suspeição», passa a falar-se da «razoabilidade de dúvida séria sobre a imparcialidade da atuação do órgão». O juízo não respeita tanto às condições subjetivas do agente, mas, mais, aos requisitos objetivos de confiança por parte da opinião pública.
11 - O capítulo III («Da conferência procedimental») do título I da mesma parte III abrange os artigos 77.º
a 81.º A expressão conferência procedimental afigura-se preferível à de conferência de serviços, de inspiração italiana. Na verdade, quem conferencia são órgãos e não «serviços» à maneira italiana. Por outro lado, a conferência, quando tenha lugar, torna-se numa fase do procedimento administrativo, que tem características próprias e assume grande relevo.
Caracterizam-se, desde logo, no n.º 1 do artigo 77.º, dois tipos distintos de conferências procedimentais: conferências para o exercício de competências em comum e conferências para o exercício conjugado de competências. Tal caracterização é completada no n.º 3 do mesmo artigo 77.º: no caso das primeiras, uma conferência deliberativa assume-se como contexto para o exercício conjunto, através de um só ato, das competências dos órgãos participantes; nas conferências de coordenação, os diversos órgãos exercem de per si as suas competências, embora o façam de modo conjugado no contexto proporcionado pela conferência. Se se trata de conferência deliberativa, é produzido um único ato complexo, cujo conteúdo engloba os efeitos típicos dos vários atos que substitui. Se, pelo contrário, estivermos perante uma conferência de coordenação, cada um dos órgãos participantes emite formalmente no seu contexto o ato correspondente à sua competência.
Estabelece-se, no n.º 1 do artigo 78.º, que, sem prejuízo da realização de conferências de coordenação por acordo entre os órgãos envolvidos, a possibilidade da realização de conferências procedimentais no âmbito de cada tipo de procedimento depende de previsão específica em lei ou regulamento, ou em contrato interadministrativo a celebrar entre entidades públicas autónomas.
Sem prejuízo da disciplina própria constante do ato instituidor, os artigos 79.º a 81.º consagram um regime diretamente aplicável às conferências procedimentais, estabelecendo regras sobre os poderes, deveres e ónus dos órgãos participantes e, no artigo 80.º, sobre a audiência dos interessados e a eventual realização de audiência pública. Merece referência especial o facto de, no n.º 2 do artigo 79.º, se estabelecer que a convocação daquela conferência, quando ela for requerida por um ou mais interessados, constitui o órgão competente no dever de a convocar.
12 - Provêm da parte III do anterior Código, ainda que com algumas adaptações, os capítulos III a VII do título I desta parte III, respeitantes, respetivamente, ao direito à informação (artigos 82.º a 85.º), aos prazos (artigos 86.º a 88.º, com um artigo praticamente novo sobre a contagem dos prazos), às medidas provisórias (artigos 89.º e 90.º, com diversas modificações), aos pareceres (artigos 91.º e 92.º) e à extinção do procedimento (artigos 93.º a 95.º).
13 - No título II desta parte III contém-se a regulação específica do procedimento dos regulamentos. E também nesta matéria se inova bastante.
Merecem especial referência os novos requisitos da publicitação do procedimento do regulamento (artigo 98.º). E é totalmente inovador o artigo 99.º, ao impor que, da nota justificativa do projeto de regulamento, conste uma ponderação dos custos e benefícios das medidas projetadas.
14 - Quanto ao regime aplicável ao procedimento dos atos administrativos, e constante do título III da mesma parte III, há que destacar as inovações introduzidas no que respeita ao regime aplicável ao conteúdo, forma e perfeição da notificação dos atos administrativos e à forma de apresentação dos requerimentos; a simplificação do regime da instrução do procedimento; e as importantes alterações no regime dos prazos para a decisão do procedimento e consequências da sua inobservância.
15 - O regime substantivo dos regulamentos administrativos encontrava-se ausente do anterior Código. Pretendeu-se, por isso, preencher uma lacuna no nosso direito administrativo, numa área tão importante para a atividade administrativa.
Assim, o novo capítulo I da parte IV, dedicado ao regulamento administrativo, para além de consagrar disposições que merecem o consenso nas nossas doutrina e jurisprudência, como sejam o conceito de regulamento, a exigência de habilitação legal para a emissão de regulamentos e a disciplina das relações entre regulamentos, inova no tratamento da invalidade e do regime da invalidade do regulamento, consagrando, como regra geral, que a invalidade do regulamento, quando não referida à forma ou ao procedimento, é invocável a todo o tempo e por qualquer interessado (artigo 144.º), e também nas consequências atribuídas à omissão de regulamento de cuja aprovação esteja dependente a aplicação de lei.
Um especial destaque merece ser, entretanto, dado à matéria da revogação dos regulamentos administrativos. Procurando dar resposta às questões colocadas pela doutrina em torno do regime da anterior versão do artigo 119.º, passa a prever-se expressamente que os regulamentos de execução não podem ser objeto de revogação sem que a matéria seja objeto de nova regulamentação, dispondo-se, ainda, que a inobservância desta regra implicará a vigência das normas regulamentares do diploma revogado das quais dependa a aplicabilidade da lei exequenda (artigo 146.º).
16 - No capítulo II da parte IV, respeitante ao ato administrativo, o novo Código visa adequar o conceito de ato administrativo ao regime substantivo e procedimental que lhe é aplicável, introduzindo a referência à sua aptidão para produzir efeitos externos, e pretende reconhecer o âmbito atual da figura, eliminando a referência ao elemento orgânico da respetiva autoria (artigo 148.º).
Em matéria de cláusulas acessórias, esclarecem-se as condições de validade da sua aposição e reconhece-se uma nova cláusula, a «reserva», típica das decisões de direito público (artigo 149.º).
Em matéria de eficácia do ato administrativo, o novo Código limita-se à clarificação normativa de situações que suscitaram dúvidas, seja sobre a produção diferida ou condicionada dos efeitos (artigos 155.º e 157.º), seja sobre a diferença entre publicidade e publicação (artigo 158.º), seja, sobretudo, sobre a garantia da inoponibilidade aos respetivos destinatários de atos constitutivos de deveres ou outras situações jurídicas passivas sem prévia notificação (artigo 160.º).
17 - No que respeita à invalidade do ato administrativo, introduzem-se modificações mais profundas.
Por um lado, por razões de certeza e segurança, determina-se que a nulidade pressupõe a respetiva cominação legal expressa, eliminando-se a categoria das «nulidades por natureza», definidas através de conceitos indeterminados, que suscitariam dúvidas de interpretação. Em consequência, com base na doutrina e na prática jurisprudencial, alargam-se os casos de nulidade expressamente previstos até agora no anterior Código, designadamente, aos atos praticados com desvio de poder para fins de interesse privado, aos atos certificativos de factos inverídicos ou inexistentes e aos atos que criem obrigações pecuniárias sem base legal (artigo 161.º). Aproveita-se ainda para clarificar e flexibilizar o regime da nulidade, acentuando-se a possibilidade de atribuição de efeitos putativos aos atos nulos em condições mais amplas do que na versão inicial do Código, e admitindo-se a sua reforma e conversão (artigos 162.º e 164.º).
Por outro lado, pormenoriza-se o regime da anulabilidade, determinando-se as circunstâncias e as condições em que é admissível o afastamento do efeito anulatório (artigo 163.º), regulando-se expressamente os efeitos da anulação (artigo 172.º), até agora constantes apenas do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, e esclarecendo-se os efeitos da ratificação, reforma e conversão (artigo 164.º).
18 - Sobre a revisão dos atos administrativos, o novo Código, passa agora a concretizar e aprofundar a distinção entre a revogação propriamente dita e a revogação anulatória, passando a designar esta, na esteira da generalidade da doutrina dos países europeus, como «anulação administrativa» (artigo 165.º). No seguimento da distinção, estabelecem-se os condicionalismos aplicáveis a cada uma das figuras, em função da sua finalidade e razão de ser, regulando-se com algum pormenor várias situações e resolvendo-se alguns problemas que têm sido suscitados (artigos 167.º e 168.º), dando-se expressão às propostas de alteração aos artigos 140.º e 141.º do anterior Código, que, ao longo dos últimos 20 anos, têm sido formuladas na doutrina e que, no essencial, são inspiradas pela lei alemã do procedimento.
Houve, designadamente, a preocupação de evitar soluções puramente logicistas, operando-se distinções de regime em função do conteúdo dos atos (favorável ou desfavorável), dos seus efeitos (instantâneos ou duradouros) e das posições jurídicas dos destinatários e de terceiros (direitos, interesses legalmente protegidos ou posições precárias), permitindo-se a ponderação de interesses e valores pela Administração nos casos concretos (tendo em conta a boa ou má-fé, a proteção da confiança legítima e a relevância dos interesses públicos e privados envolvidos). Neste contexto, conferiu-se especial importância à garantia de um equilíbrio entre a estabilidade do ato administrativo e a sua adequação às mudanças da realidade e à evolução dos conhecimentos, no quadro da realização dinâmica dos interesses públicos, com respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares - um equilíbrio indispensável na atual sociedade de risco e de incerteza (artigo 167.º). Por outro lado, em sintonia com a parte final do n.º 3 do artigo 18.º da Constituição, e, agora, com a alínea d) do n.º 2 do artigo 161.º do novo Código, a afetação, pela revogação, do conteúdo essencial de um direito concede ao titular desse direito, se estiver de boa-fé, direito a indemnização nos termos da indemnização por sacrifício.
É de salientar a diferenciação entre a anulação administrativa e a anulação judicial dos atos administrativos, fixando-se prazos que podem não coincidir para ambos os efeitos e permitindo-se, em certas circunstâncias e condições, a anulação administrativa de atos tornados contenciosamente inimpugnáveis, com efeitos retroativos ou apenas para o futuro, no pressuposto de que o mero decurso do prazo de impugnação judicial não torna válido o ato anulável. Merece destaque, ainda, a harmonização, nesta matéria, entre o direito interno e outros ordenamentos jurídicos, em especial quando a atuação administrativa envolva a aplicação do direito da União Europeia (artigo 168.º).
19 - No que respeita ao regime da execução dos atos administrativos, a grande novidade é a consagração do princípio de que a execução coerciva dos atos administrativos só pode ser realizada pela Administração nos casos expressamente previstos na lei ou em situações de urgente necessidade pública, devidamente fundamentada (artigo 176.º). Trata-se de opção sustentada ao longo dos últimos 30 anos por uma parte muito significativa da doutrina. No essencial, o regime do n.º 2 do artigo 176.º procura refletir, entretanto, o regime tradicionalmente vigente no direito francês sobre a matéria, embora com salvaguarda do regime aplicável à execução coerciva de obrigações pecuniárias.
Desta opção resulta a desnecessidade de se prever no Código os meios de execução. O conteúdo do regime dos artigos 155.º a 157.º do anterior Código é, no entanto, quase integralmente aproveitado no novo articulado.
No artigo 177.º, propõe-se a explicitação do que presentemente apenas resulta implícito: que os procedimentos de execução têm início com a emissão de uma decisão autónoma de proceder à execução; a exigência que a esta decisão é associada de determinar o conteúdo e os termos da execução; a clarificação da função de interpelação ao cumprimento, que é associada à notificação da decisão de proceder à execução, a qual pode ser feita conjuntamente com a notificação do ato exequendo.
No artigo 182.º, procura-se aperfeiçoar e densificar o regime das garantias dos executados perante atos administrativos e operações materiais de execução ilegais.
Por último, com o novo artigo 183.º pretende-se preencher uma lacuna desde há muito identificada no nosso ordenamento jurídico no que respeita à determinação do modo de execução dos atos administrativos por via jurisdicional, quando não seja admitida a execução coerciva pela via administrativa.
20 - Também na secção VI do capítulo II da parte IV, que regula a reclamação e os recursos administrativos, foram introduzidas diversas alterações importantes.
Para começar, estabelece-se que, em regra, as reclamações e os recursos têm caráter facultativo (n.º 2 do artigo 185.º). Depois, elimina-se, neste domínio, a figura do indeferimento tácito, em sintonia com o que fica disposto no artigo 130.º, para o procedimento declarativo de primeiro grau.
Além disso, introduz-se, no âmbito das impugnações administrativas, a regulação, até agora omissa, relativa ao incumprimento do dever de decidir, fixando-se o prazo para reagir contra a omissão ilegal de atos administrativos e prevendo-se, além do mais, a possibilidade de suprir a omissão, quer por parte da autoridade recorrida, quer por parte da autoridade para a qual se recorre (n.º 5 do artigo 195.º e n.º 4 do artigo 197.º).
Também se modificam as formalidades do recurso hierárquico, simplificando-se a respetiva tramitação (artigo 195.º). E, por outro lado, determina-se que o órgão competente para conhecer do recurso não fica obrigado à proposta de pronúncia do autor do ato ou da omissão, e deve respeitar, na fundamentação da decisão que venha a tomar, quando não opte por aquela proposta, os requisitos gerais da fundamentação do ato administrativo (n.º 2 do artigo 197.º).
Por fim, os recursos anteriormente designados como «recursos hierárquicos impróprios» e o recurso tutelar passam a estar englobados na categoria dos «recursos administrativos especiais» (artigo 199.º).
21 - Entendeu-se, entretanto, dever reunir num último capítulo, o capítulo III da parte IV, um pequeno conjunto de preceitos sobre os contratos da Administração Pública. Atendendo à existência do Código dos Contratos Públicos, que estabelece, com pormenor, o regime dos procedimentos administrativos de formação das principais espécies de contratos públicos e o regime substantivo comum dos contratos administrativos, optou-se por apenas se sintetizar, mediante remissão, o sistema das fontes disciplinadoras dos aspetos estruturais dos regimes que são aplicáveis, tanto no plano procedimental, como no plano substantivo, aos contratos celebrados pela Administração Pública.
Tendo em atenção que o regime de contratação pública do Código dos Contratos Públicos se não aplica à formação de todos os contratos administrativos, estatuiu-se que, na ausência de lei própria, se aplica à formação destes o regime geral do procedimento administrativo (n.º 3 do artigo 201.º).
Deixa-se clara a aplicabilidade da regra do n.º 3 do artigo 2.º, prevendo-se a incidência, sobre os órgãos da Administração Pública, no âmbito dos contratos sujeitos a um regime de direito privado, das disposições do Código do Procedimento Administrativo que concretizem preceitos constitucionais e dos princípios gerais da atividade administrativa.
22 - Com a publicação do novo Código do Procedimento Administrativo, o Governo está consciente de que dota a Administração Pública de um diploma fundamental para que ela possa responder de modo eficiente aos desafios que hoje lhe são colocados.
Foram ouvidos os órgãos de governo próprio das Regiões Autónomas, a Comissão Nacional de Proteção de Dados, a Associação Nacional de Municípios Portugueses, o Conselho Superior da Magistratura, o Conselho Superior do Ministério Público, o Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais, a Ordem dos Advogados e a Associação Sindical dos Juízes Portugueses.
Foi promovida a audição da Associação Nacional de Freguesias, do Conselho Distrital do Porto da Ordem dos Advogados, do Conselho Distrital de Coimbra da Ordem dos Advogados, do Conselho Distrital de Lisboa da Ordem dos Advogados, do Conselho Distrital de Évora da Ordem dos Advogados, do Conselho Distrital de Faro da Ordem dos Advogados, do Conselho Distrital dos Açores da Ordem dos Advogados, do Conselho Distrital da Madeira da Ordem dos Advogados, da Câmara dos Solicitadores, do Conselho dos Oficiais de Justiça, do Sindicato dos Magistrados do Ministério Público, do Sindicato dos Funcionários Judiciais, do Sindicato dos Oficiais de Justiça, da Associação dos Oficiais de Justiça e do Movimento Justiça e Democracia.
Assim:
No uso da autorização legislativa concedida pela Lei n.º 42/2014, de 11 de julho, e nos termos das alíneas a) e b) do n.º 1 do artigo 198.º da Constituição, o Governo decreta o seguinte:

Diplomas

Decreto-Lei n.º 4/2015
de 7 de janeiro
1 - O Código do Procedimento Administrativo foi aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442/91, de 15 de novembro, tendo sido revisto pelo Decreto-Lei n.º 6/96, de 31 de janeiro. Desde 1996, nunca mais foi objeto de revisão.
No entanto, essa revisão foi-se tornando necessária à medida que o tempo passava. Por um lado, alguns preceitos do Código revelavam uma desconformidade com alterações entretanto trazidas ao texto constitucional e ao direito ordinário. Por outro lado, novas exigências que neste intervalo de tempo foram colocadas à Administração Pública e, mais do que isso, ao exercício da função administrativa, e a alteração do quadro em que esta última era exercida, por força da lei e do direito da União Europeia, impunham que essas exigências tivessem correspondência no texto do Código.
Além disso, a experiência acumulada ao longo de mais de 20 anos de aplicação do Código e a vasta doutrina e jurisprudência entretanto formadas em torno de matérias nele reguladas forneciam contributos para o enriquecimento do Código que, na sua revisão, não podiam ser ignorados.
Por fim, o direito comparado sugeria algumas soluções que nesta matéria podiam ser úteis à ordem jurídica portuguesa.
Foi por todas estas razões que se procedeu à elaboração do presente diploma.
2 - Para o efeito, foi constituída uma comissão de especialistas, que preparou um anteprojeto de revisão. Esse anteprojeto foi submetido a discussão pública, que se revelou extremamente rica, com ampla participação de interessados dos mais diversos setores, desde a Administração Pública às universidades, passando por advogados e magistrados. A mesma comissão incorporou depois, no projeto final, muitas sugestões que resultaram desse debate.
Contudo, o projeto final revelou uma profunda transformação do Código do Procedimento Administrativo em vigor.
Assim, o Governo, constatando tal transformação, e apesar de reconhecer que o projeto não efetuou um corte radical com o Código do Procedimento Administrativo aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442/91, de 15 de novembro, entendeu que as soluções propostas para institutos tão importantes no direito administrativo, como sejam o regulamento e o ato administrativo, eram de tal forma inovatórias que se estava perante um novo Código.
A estas soluções inovatórias acrescem outras propostas que irão transformar profundamente o modo de funcionamento da Administração Pública nas suas relações com os cidadãos, como é o caso do novo regime das conferências procedimentais, pelo que, em face de tudo isto, se justifica que o projeto de revisão do anterior Código do Procedimento Administrativo seja agora assumido pelo Governo como constituindo um novo Código.
Por isso, estando o Governo a transformar a relação entre cidadãos e Administração num exercício de responsabilidades, à semelhança do sucedido com o Código de Processo Civil, que incute uma matriz muito diferente da instalada até hoje, das quais se realçam o dever de boa gestão, a realização das conferências procedimentais e a responsabilidade pelo incumprimento de prazos, bem como os códigos de conduta, justifica-se plenamente que esta transformação seja assumida através de um novo Código do Procedimento Administrativo.
O novo Código do Procedimento Administrativo é o resultado de todos os contributos da discussão atrás referida. Na sua elaboração foram, entretanto, também levados em conta os contributos da doutrina e da jurisprudência portuguesas, assim como do direito comparado, designadamente, da Alemanha, da Itália e da Espanha, e do direito da União Europeia.
3 - Na parte I do novo Código, sentiu-se a necessidade de introduzir alterações, tanto no domínio das definições, como no do âmbito de aplicação do Código. Não compete a um texto legislativo dar definições, a não ser com o objetivo de facilitar a interpretação e a aplicação das normas e dos institutos que ele contém. Assim se procedeu, desde logo, no artigo 1.º Este artigo, tal, aliás, como na redação prevista no artigo 1.º do anterior Código, reveste uma natureza vestibular, procurando esclarecer de que matérias se ocupa o Código. Contribui, assim, também para a definição do seu âmbito objetivo de aplicação, que a leitura do subsequente articulado permitirá compreender de modo mais preciso.
4 - Também relativamente ao anterior Código, o artigo 2.º sofreu modificações. Tal como na redação anterior, ele ocupa-se do âmbito de aplicação do Código, dando particular relevo aos destinatários das suas normas. Nesta matéria, de formulação difícil, procurou introduzir-se maior clareza e precisão, alterando a sequência dos preceitos e também o seu conteúdo.
Assim, começa-se, no n.º 1, por deixar claro que as disposições do Código respeitantes aos princípios gerais, ao procedimento e à atividade administrativa não são apenas aplicáveis à Administração Pública, mas à conduta de quaisquer entidades, independentemente da sua natureza, que exerçam a função administrativa.
Clarifica-se, depois, no n.º 2, que, pelo contrário, o regime da parte II é exclusivamente aplicável ao funcionamento dos órgãos da Administração Pública. E, no n.º 3, que a Administração Pública se encontra submetida aos princípios gerais da atividade administrativa e às disposições do presente Código que concretizam preceitos constitucionais no âmbito das suas atuações de caráter meramente técnico ou de gestão privada.
Enunciam-se, em seguida, no n.º 4, as entidades que, para este efeito, integram a Administração Pública, acrescentando-se, na nova alínea c), ao elenco que já constava da redação do anterior n.º 2 do mesmo artigo, as entidades administrativas independentes. Trata-se apenas de uma precisão, que desfaz eventuais dúvidas sobre a pertença destas entidades à Administração Pública, em sentido subjetivo.
Por fim, no n.º 5, estende-se o regime do Código, supletivamente, aos procedimentos administrativos especiais, no que respeita às garantias reconhecidas no Código aos particulares. Procurou-se uma redação que torne mais flexível o cotejo entre as garantias já vigentes naqueles procedimentos e o regime garantístico resultante do Código, de modo a permitir que a comparação seja feita quanto ao resultado global a que se chega em cada procedimento.
5 - No capítulo II da parte I do novo Código, dedicada aos «princípios gerais da atividade administrativa», registam-se inovações significativas relativamente ao disposto nesta matéria pelo anterior Código.
Começou por incluir-se no novo Código o princípio da boa administração, indo ao encontro ao que era sugerido pelo direito comparado, com essa ou outra designação, e a sugestões da doutrina. Integraram-se nesse princípio os princípios constitucionais da eficiência, da aproximação dos serviços das populações e da desburocratização (artigo 5.º).
Também foram incluídos no Código os novos princípios da responsabilidade (artigo 16.º), da administração aberta (artigo 17.º), da segurança de dados (artigo 18.º), da cooperação leal da Administração Pública com a União Europeia (artigo 19.º), bem como princípios relativos à administração eletrónica (artigo 14.º). Duas notas especiais: a inovação respeitante à cooperação entre a Administração Pública portuguesa e a União Europeia, à semelhança do que dispõem as leis alemã e espanhola, dá cobertura à crescente participação da Administração Pública portuguesa no processo de decisão da União Europeia, bem como à participação de instituições e organismos da União Europeia em procedimentos administrativos nacionais; por sua vez, o que aí se dispõe sobre a administração eletrónica, e que depois será desenvolvido ao longo do Código, sempre que isso se impuser, pretende ir ao encontro da importância que os meios eletrónicos hoje assumem, tanto nas relações interadministrativas, como nas relações da Administração Pública com os particulares.
Concedeu-se maior densidade aos princípios da igualdade (artigo 6.º), da proporcionalidade (artigo 7.º), da imparcialidade (artigo 9.º), da boa-fé (artigo 10.º) e da colaboração com os particulares (artigo 11.º). Merecem especial referência a expressa inclusão, no princípio da proporcionalidade, da proibição de excesso, e a nova ligação entre a justiça e a razoabilidade (artigo 8.º).
Quer com a inclusão dos referidos novos princípios, quer com a reformulação de princípios que já constavam do anterior Código, houve a intenção de robustecer os valores fundamentais que devem reger toda a atividade administrativa num Estado de Direito democrático.
6 - A parte II do novo Código deixou de intitular-se «Dos sujeitos», para passar a ter por epígrafe «Dos órgãos da Administração Pública». Na verdade, é só destes que ela trata e fá-lo sob uma perspetiva ainda não procedimental, mas tão-só centrada na composição dos órgãos, nas regras internas do seu funcionamento, na origem e desconcentração dos seus poderes e nos conflitos sobre a respetiva repartição.
Em contrapartida, foi introduzido na parte III um capítulo dedicado à «Relação jurídica procedimental», no qual, a partir de uma visão mais moderna do direito administrativo, se procede à identificação dos sujeitos da relação jurídica procedimental, reconhecendo o paralelismo entre particulares e Administração, como simultâneos titulares de situações jurídicas subjetivas que disciplinam as situações da vida em que ambos intervêm no âmbito do procedimento administrativo.
7 - São muito significativas as transformações introduzidas na parte III do novo Código, respeitante ao procedimento administrativo.
Para começar, optou-se por disciplinar, em títulos separados, o regime comum do procedimento e os regimes especiais aplicáveis ao procedimento do regulamento e do ato.
No capítulo I do título I da parte III, dedicado às «Disposições gerais» relativas ao regime geral do procedimento administrativo, merecem referência especial a prescrição da língua portuguesa como língua do procedimento, a consagração de um novo princípio da adequação procedimental, a previsão de acordos endoprocedimentais e a introdução de preceitos de âmbito genérico respeitantes à instrução por meios eletrónicos, às comunicações por telefax ou meios eletrónicos e ao balcão único eletrónico.
No artigo 55.º, intitulado «Responsável pela direção do procedimento», procura-se reequacionar a distribuição das tarefas de direção do procedimento (e não apenas da instrução) e de decisão. A mera faculdade de delegação da competência de direção do procedimento, por parte do órgão competente para decidir, tal como se encontrava estabelecida no n.º 2 do artigo 86.º do anterior Código, converte-se agora num dever de delegação, embora rodeado de prudentes cláusulas de salvaguarda (n.º 2 do artigo 55.º). A separação entre a responsabilidade de promover a tramitação do procedimento e a tarefa decisória aproxima o sistema de uma solução hoje perfilhada em largas partes do globo e apresenta-se como mais idónea para assegurar a imparcialidade do decisor.
Merece realce a previsão da possibilidade da celebração de acordos endoprocedimentais (artigo 57.º). Através destes, os sujeitos da relação jurídica procedimental podem convencionar termos do procedimento que caibam no âmbito da discricionariedade procedimental ou o próprio conteúdo da decisão a tomar a final, dentro dos limites em que esta possibilidade é legalmente admitida.
No n.º 2 do artigo 57.º, além de se deixar absolutamente claro o caráter jurídico dos vínculos resultantes da contratação de acordos endoprocedimentais, configura-se uma possível projeção participativa procedimental da contradição de pretensões de particulares nas relações jurídico-administrativas multipolares ou poligonais.
8 - O novo capítulo II do título I da parte III tem por epígrafe «Da relação jurídica procedimental». Divide-se em três secções: secção I: «Dos sujeitos do procedimento»; secção II: «Dos interessados no procedimento»; secção III: «Das garantias de imparcialidade». A matéria das Secções I e II é tratada sob uma perspetiva procedimental, que coloca em paralelo a Administração, os particulares e as pessoas de direito privado em defesa de interesses difusos, como simultâneos titulares de situações jurídicas subjetivas que disciplinam as situações da vida em que todos intervêm e que são objeto das relações jurídicas procedimentais.
Na secção I, procede-se, em primeiro lugar, à qualificação dos sujeitos da relação jurídica procedimental. No tocante aos sujeitos públicos, parte-se do elenco de órgãos constantes do artigo 2.º e apuram-se, de entre esse panorama global, aqueles que sejam detentores de competência para a tomada de decisões e ou para a prática de atos preparatórios no âmbito do procedimento administrativo.
No n.º 2 do artigo 65.º, manteve-se, para a parte que se posiciona perante os sujeitos públicos da relação jurídica procedimental, a tradicional designação de «interessados» (interessados na relação jurídica procedimental). Foi uma opção consciente. Com efeito, não basta para identificar os sujeitos de situações jurídicas procedimentais que o particular seja titular ou portador institucional de interesse envolvido na materia decidendi. Como a doutrina tem notado, a essa posição substantiva terá de se somar uma intervenção formal, por iniciativa própria ou por convocação da Administração. Por outro lado, à democratização do procedimento importa que os particulares e a Administração nele apareçam face a face, enquanto titulares de situações subjetivas ativas e passivas recíprocas. Isso não significa uma igualização, porque, ao passo que os particulares detêm direitos, a Administração exerce um poder público. Mas os particulares não são reduzidos a objeto daquele poder, nem meramente afetados, positiva ou negativamente, pelo modo como sobre eles se refletem as consequências da respetiva concretização. Pelo contrário, a par de efeitos materiais, existem efeitos jurídicos, bem como pretensões de estofo jurídico quanto ao modo do respetivo exercício.
Na alínea d) do n.º 1 do artigo 65.º e no n.º 4 do artigo 68.º, são, entretanto, reconhecidas como uma das modalidades das relações jurídicas procedimentais as relações procedimentais entre órgãos da Administração Pública, respetivamente, nos papéis de exercerem poderes públicos e de figurarem como titulares ou defensores de situações jurídicas conformadas através do exercício de tais poderes. Assim sendo, e não sendo apropriado incluir estes órgãos no conceito de sujeitos privados, pareceu, apesar de tudo, preferível enquadrá-los no conceito de interessados na relação jurídica procedimental.
9 - O artigo 66.º é dedicado à figura do auxílio administrativo. No seu n.º 1, estabelecem-se pressupostos que, embora sob uma formulação simplificada, se inspiram no n.º 1 do artigo 5.º da lei alemã do procedimento administrativo. O artigo 92.º do anterior Código é eliminado porque, na realidade, ele respeita ao auxílio administrativo, mas apenas no âmbito demasiado restrito da realização de diligências de prova.
No n.º 2 do mesmo artigo 66.º, estabelecem-se as garantias de sigilo, por remissão para o regime de acesso aos documentos administrativos.
No n.º 3 ainda do mesmo artigo, prevê-se a situação de recusa do auxílio administrativo solicitado ou de dilação excessiva na sua prestação. Sem uma solução para o efeito, o auxílio administrativo não passaria de uma intenção piedosa. Mais uma vez, em lugar de conceber um regime ex novo, remeteu-se para a competência decisória que o Código define no domínio dos conflitos de jurisdição e de competência.
Por seu turno, o artigo 53.º do anterior Código surge agora como artigo 68.º, com alterações. No n.º 1, a referência às associações é reelaborada. Por um lado, deixa-se cair a exigência de que não possuam caráter político ou sindical, porque o Tribunal Constitucional se pronunciou no sentido da inconstitucionalidade da recusa da legitimidade às associações sindicais para iniciarem procedimentos ou neles intervirem, tanto em defesa de interesses coletivos como em defesa coletiva de interesses individuais dos seus representados. Por outro lado, explicita-se agora a admissibilidade de as associações procederem, tanto à defesa de interesses coletivos, como à defesa coletiva de interesses individuais, desde que no âmbito do respetivo escopo institucional.
No n.º 2, harmoniza-se o âmbito material dos interesses difusos com as qualificações levadas a cabo na alínea a) do n.º 2 do artigo 53.º da Constituição, e no n.º 2 do artigo 9.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
No n.º 3, define-se, também em termos mais precisos, a legitimidade para a participação popular procedimental supletiva.
10 - As «Garantias de imparcialidade» surgem agora integradas na nova secção III (artigos 69.º a 76.º) deste capítulo II.
Trata-se de uma recolocação (e não refundição) dos artigos 44.º a 51.º do anterior Código. A principal novidade reside no aditamento de um n.º 4 ao artigo 76.º (anterior artigo 51.º), na matéria tratada tradicionalmente como «suspeição». A ideia subjacente àquele preceito é a de que, independentemente de se estar fora de casos de presunção legal inilidível de parcialidade, será de todo o modo preciso, à luz das circunstâncias de cada caso, assegurar a credibilidade da decisão administrativa. Cabe ao legislador, não apenas neutralizar e reprimir situações mais ou menos declaradas de parcialidade subjetiva, mas também assegurar um clima na preparação e tomada das decisões que não favoreça a dúvida sobre a respetiva seriedade. Por isso, em vez de «suspeição», passa a falar-se da «razoabilidade de dúvida séria sobre a imparcialidade da atuação do órgão». O juízo não respeita tanto às condições subjetivas do agente, mas, mais, aos requisitos objetivos de confiança por parte da opinião pública.
11 - O capítulo III («Da conferência procedimental») do título I da mesma parte III abrange os artigos 77.º
a 81.º A expressão conferência procedimental afigura-se preferível à de conferência de serviços, de inspiração italiana. Na verdade, quem conferencia são órgãos e não «serviços» à maneira italiana. Por outro lado, a conferência, quando tenha lugar, torna-se numa fase do procedimento administrativo, que tem características próprias e assume grande relevo.
Caracterizam-se, desde logo, no n.º 1 do artigo 77.º, dois tipos distintos de conferências procedimentais: conferências para o exercício de competências em comum e conferências para o exercício conjugado de competências. Tal caracterização é completada no n.º 3 do mesmo artigo 77.º: no caso das primeiras, uma conferência deliberativa assume-se como contexto para o exercício conjunto, através de um só ato, das competências dos órgãos participantes; nas conferências de coordenação, os diversos órgãos exercem de per si as suas competências, embora o façam de modo conjugado no contexto proporcionado pela conferência. Se se trata de conferência deliberativa, é produzido um único ato complexo, cujo conteúdo engloba os efeitos típicos dos vários atos que substitui. Se, pelo contrário, estivermos perante uma conferência de coordenação, cada um dos órgãos participantes emite formalmente no seu contexto o ato correspondente à sua competência.
Estabelece-se, no n.º 1 do artigo 78.º, que, sem prejuízo da realização de conferências de coordenação por acordo entre os órgãos envolvidos, a possibilidade da realização de conferências procedimentais no âmbito de cada tipo de procedimento depende de previsão específica em lei ou regulamento, ou em contrato interadministrativo a celebrar entre entidades públicas autónomas.
Sem prejuízo da disciplina própria constante do ato instituidor, os artigos 79.º a 81.º consagram um regime diretamente aplicável às conferências procedimentais, estabelecendo regras sobre os poderes, deveres e ónus dos órgãos participantes e, no artigo 80.º, sobre a audiência dos interessados e a eventual realização de audiência pública. Merece referência especial o facto de, no n.º 2 do artigo 79.º, se estabelecer que a convocação daquela conferência, quando ela for requerida por um ou mais interessados, constitui o órgão competente no dever de a convocar.
12 - Provêm da parte III do anterior Código, ainda que com algumas adaptações, os capítulos III a VII do título I desta parte III, respeitantes, respetivamente, ao direito à informação (artigos 82.º a 85.º), aos prazos (artigos 86.º a 88.º, com um artigo praticamente novo sobre a contagem dos prazos), às medidas provisórias (artigos 89.º e 90.º, com diversas modificações), aos pareceres (artigos 91.º e 92.º) e à extinção do procedimento (artigos 93.º a 95.º).
13 - No título II desta parte III contém-se a regulação específica do procedimento dos regulamentos. E também nesta matéria se inova bastante.
Merecem especial referência os novos requisitos da publicitação do procedimento do regulamento (artigo 98.º). E é totalmente inovador o artigo 99.º, ao impor que, da nota justificativa do projeto de regulamento, conste uma ponderação dos custos e benefícios das medidas projetadas.
14 - Quanto ao regime aplicável ao procedimento dos atos administrativos, e constante do título III da mesma parte III, há que destacar as inovações introduzidas no que respeita ao regime aplicável ao conteúdo, forma e perfeição da notificação dos atos administrativos e à forma de apresentação dos requerimentos; a simplificação do regime da instrução do procedimento; e as importantes alterações no regime dos prazos para a decisão do procedimento e consequências da sua inobservância.
15 - O regime substantivo dos regulamentos administrativos encontrava-se ausente do anterior Código. Pretendeu-se, por isso, preencher uma lacuna no nosso direito administrativo, numa área tão importante para a atividade administrativa.
Assim, o novo capítulo I da parte IV, dedicado ao regulamento administrativo, para além de consagrar disposições que merecem o consenso nas nossas doutrina e jurisprudência, como sejam o conceito de regulamento, a exigência de habilitação legal para a emissão de regulamentos e a disciplina das relações entre regulamentos, inova no tratamento da invalidade e do regime da invalidade do regulamento, consagrando, como regra geral, que a invalidade do regulamento, quando não referida à forma ou ao procedimento, é invocável a todo o tempo e por qualquer interessado (artigo 144.º), e também nas consequências atribuídas à omissão de regulamento de cuja aprovação esteja dependente a aplicação de lei.
Um especial destaque merece ser, entretanto, dado à matéria da revogação dos regulamentos administrativos. Procurando dar resposta às questões colocadas pela doutrina em torno do regime da anterior versão do artigo 119.º, passa a prever-se expressamente que os regulamentos de execução não podem ser objeto de revogação sem que a matéria seja objeto de nova regulamentação, dispondo-se, ainda, que a inobservância desta regra implicará a vigência das normas regulamentares do diploma revogado das quais dependa a aplicabilidade da lei exequenda (artigo 146.º).
16 - No capítulo II da parte IV, respeitante ao ato administrativo, o novo Código visa adequar o conceito de ato administrativo ao regime substantivo e procedimental que lhe é aplicável, introduzindo a referência à sua aptidão para produzir efeitos externos, e pretende reconhecer o âmbito atual da figura, eliminando a referência ao elemento orgânico da respetiva autoria (artigo 148.º).
Em matéria de cláusulas acessórias, esclarecem-se as condições de validade da sua aposição e reconhece-se uma nova cláusula, a «reserva», típica das decisões de direito público (artigo 149.º).
Em matéria de eficácia do ato administrativo, o novo Código limita-se à clarificação normativa de situações que suscitaram dúvidas, seja sobre a produção diferida ou condicionada dos efeitos (artigos 155.º e 157.º), seja sobre a diferença entre publicidade e publicação (artigo 158.º), seja, sobretudo, sobre a garantia da inoponibilidade aos respetivos destinatários de atos constitutivos de deveres ou outras situações jurídicas passivas sem prévia notificação (artigo 160.º).
17 - No que respeita à invalidade do ato administrativo, introduzem-se modificações mais profundas.
Por um lado, por razões de certeza e segurança, determina-se que a nulidade pressupõe a respetiva cominação legal expressa, eliminando-se a categoria das «nulidades por natureza», definidas através de conceitos indeterminados, que suscitariam dúvidas de interpretação. Em consequência, com base na doutrina e na prática jurisprudencial, alargam-se os casos de nulidade expressamente previstos até agora no anterior Código, designadamente, aos atos praticados com desvio de poder para fins de interesse privado, aos atos certificativos de factos inverídicos ou inexistentes e aos atos que criem obrigações pecuniárias sem base legal (artigo 161.º). Aproveita-se ainda para clarificar e flexibilizar o regime da nulidade, acentuando-se a possibilidade de atribuição de efeitos putativos aos atos nulos em condições mais amplas do que na versão inicial do Código, e admitindo-se a sua reforma e conversão (artigos 162.º e 164.º).
Por outro lado, pormenoriza-se o regime da anulabilidade, determinando-se as circunstâncias e as condições em que é admissível o afastamento do efeito anulatório (artigo 163.º), regulando-se expressamente os efeitos da anulação (artigo 172.º), até agora constantes apenas do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, e esclarecendo-se os efeitos da ratificação, reforma e conversão (artigo 164.º).
18 - Sobre a revisão dos atos administrativos, o novo Código, passa agora a concretizar e aprofundar a distinção entre a revogação propriamente dita e a revogação anulatória, passando a designar esta, na esteira da generalidade da doutrina dos países europeus, como «anulação administrativa» (artigo 165.º). No seguimento da distinção, estabelecem-se os condicionalismos aplicáveis a cada uma das figuras, em função da sua finalidade e razão de ser, regulando-se com algum pormenor várias situações e resolvendo-se alguns problemas que têm sido suscitados (artigos 167.º e 168.º), dando-se expressão às propostas de alteração aos artigos 140.º e 141.º do anterior Código, que, ao longo dos últimos 20 anos, têm sido formuladas na doutrina e que, no essencial, são inspiradas pela lei alemã do procedimento.
Houve, designadamente, a preocupação de evitar soluções puramente logicistas, operando-se distinções de regime em função do conteúdo dos atos (favorável ou desfavorável), dos seus efeitos (instantâneos ou duradouros) e das posições jurídicas dos destinatários e de terceiros (direitos, interesses legalmente protegidos ou posições precárias), permitindo-se a ponderação de interesses e valores pela Administração nos casos concretos (tendo em conta a boa ou má-fé, a proteção da confiança legítima e a relevância dos interesses públicos e privados envolvidos). Neste contexto, conferiu-se especial importância à garantia de um equilíbrio entre a estabilidade do ato administrativo e a sua adequação às mudanças da realidade e à evolução dos conhecimentos, no quadro da realização dinâmica dos interesses públicos, com respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares - um equilíbrio indispensável na atual sociedade de risco e de incerteza (artigo 167.º). Por outro lado, em sintonia com a parte final do n.º 3 do artigo 18.º da Constituição, e, agora, com a alínea d) do n.º 2 do artigo 161.º do novo Código, a afetação, pela revogação, do conteúdo essencial de um direito concede ao titular desse direito, se estiver de boa-fé, direito a indemnização nos termos da indemnização por sacrifício.
É de salientar a diferenciação entre a anulação administrativa e a anulação judicial dos atos administrativos, fixando-se prazos que podem não coincidir para ambos os efeitos e permitindo-se, em certas circunstâncias e condições, a anulação administrativa de atos tornados contenciosamente inimpugnáveis, com efeitos retroativos ou apenas para o futuro, no pressuposto de que o mero decurso do prazo de impugnação judicial não torna válido o ato anulável. Merece destaque, ainda, a harmonização, nesta matéria, entre o direito interno e outros ordenamentos jurídicos, em especial quando a atuação administrativa envolva a aplicação do direito da União Europeia (artigo 168.º).
19 - No que respeita ao regime da execução dos atos administrativos, a grande novidade é a consagração do princípio de que a execução coerciva dos atos administrativos só pode ser realizada pela Administração nos casos expressamente previstos na lei ou em situações de urgente necessidade pública, devidamente fundamentada (artigo 176.º). Trata-se de opção sustentada ao longo dos últimos 30 anos por uma parte muito significativa da doutrina. No essencial, o regime do n.º 2 do artigo 176.º procura refletir, entretanto, o regime tradicionalmente vigente no direito francês sobre a matéria, embora com salvaguarda do regime aplicável à execução coerciva de obrigações pecuniárias.
Desta opção resulta a desnecessidade de se prever no Código os meios de execução. O conteúdo do regime dos artigos 155.º a 157.º do anterior Código é, no entanto, quase integralmente aproveitado no novo articulado.
No artigo 177.º, propõe-se a explicitação do que presentemente apenas resulta implícito: que os procedimentos de execução têm início com a emissão de uma decisão autónoma de proceder à execução; a exigência que a esta decisão é associada de determinar o conteúdo e os termos da execução; a clarificação da função de interpelação ao cumprimento, que é associada à notificação da decisão de proceder à execução, a qual pode ser feita conjuntamente com a notificação do ato exequendo.
No artigo 182.º, procura-se aperfeiçoar e densificar o regime das garantias dos executados perante atos administrativos e operações materiais de execução ilegais.
Por último, com o novo artigo 183.º pretende-se preencher uma lacuna desde há muito identificada no nosso ordenamento jurídico no que respeita à determinação do modo de execução dos atos administrativos por via jurisdicional, quando não seja admitida a execução coerciva pela via administrativa.
20 - Também na secção VI do capítulo II da parte IV, que regula a reclamação e os recursos administrativos, foram introduzidas diversas alterações importantes.
Para começar, estabelece-se que, em regra, as reclamações e os recursos têm caráter facultativo (n.º 2 do artigo 185.º). Depois, elimina-se, neste domínio, a figura do indeferimento tácito, em sintonia com o que fica disposto no artigo 130.º, para o procedimento declarativo de primeiro grau.
Além disso, introduz-se, no âmbito das impugnações administrativas, a regulação, até agora omissa, relativa ao incumprimento do dever de decidir, fixando-se o prazo para reagir contra a omissão ilegal de atos administrativos e prevendo-se, além do mais, a possibilidade de suprir a omissão, quer por parte da autoridade recorrida, quer por parte da autoridade para a qual se recorre (n.º 5 do artigo 195.º e n.º 4 do artigo 197.º).
Também se modificam as formalidades do recurso hierárquico, simplificando-se a respetiva tramitação (artigo 195.º). E, por outro lado, determina-se que o órgão competente para conhecer do recurso não fica obrigado à proposta de pronúncia do autor do ato ou da omissão, e deve respeitar, na fundamentação da decisão que venha a tomar, quando não opte por aquela proposta, os requisitos gerais da fundamentação do ato administrativo (n.º 2 do artigo 197.º).
Por fim, os recursos anteriormente designados como «recursos hierárquicos impróprios» e o recurso tutelar passam a estar englobados na categoria dos «recursos administrativos especiais» (artigo 199.º).
21 - Entendeu-se, entretanto, dever reunir num último capítulo, o capítulo III da parte IV, um pequeno conjunto de preceitos sobre os contratos da Administração Pública. Atendendo à existência do Código dos Contratos Públicos, que estabelece, com pormenor, o regime dos procedimentos administrativos de formação das principais espécies de contratos públicos e o regime substantivo comum dos contratos administrativos, optou-se por apenas se sintetizar, mediante remissão, o sistema das fontes disciplinadoras dos aspetos estruturais dos regimes que são aplicáveis, tanto no plano procedimental, como no plano substantivo, aos contratos celebrados pela Administração Pública.
Tendo em atenção que o regime de contratação pública do Código dos Contratos Públicos se não aplica à formação de todos os contratos administrativos, estatuiu-se que, na ausência de lei própria, se aplica à formação destes o regime geral do procedimento administrativo (n.º 3 do artigo 201.º).
Deixa-se clara a aplicabilidade da regra do n.º 3 do artigo 2.º, prevendo-se a incidência, sobre os órgãos da Administração Pública, no âmbito dos contratos sujeitos a um regime de direito privado, das disposições do Código do Procedimento Administrativo que concretizem preceitos constitucionais e dos princípios gerais da atividade administrativa.
22 - Com a publicação do novo Código do Procedimento Administrativo, o Governo está consciente de que dota a Administração Pública de um diploma fundamental para que ela possa responder de modo eficiente aos desafios que hoje lhe são colocados.
Foram ouvidos os órgãos de governo próprio das Regiões Autónomas, a Comissão Nacional de Proteção de Dados, a Associação Nacional de Municípios Portugueses, o Conselho Superior da Magistratura, o Conselho Superior do Ministério Público, o Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais, a Ordem dos Advogados e a Associação Sindical dos Juízes Portugueses.
Foi promovida a audição da Associação Nacional de Freguesias, do Conselho Distrital do Porto da Ordem dos Advogados, do Conselho Distrital de Coimbra da Ordem dos Advogados, do Conselho Distrital de Lisboa da Ordem dos Advogados, do Conselho Distrital de Évora da Ordem dos Advogados, do Conselho Distrital de Faro da Ordem dos Advogados, do Conselho Distrital dos Açores da Ordem dos Advogados, do Conselho Distrital da Madeira da Ordem dos Advogados, da Câmara dos Solicitadores, do Conselho dos Oficiais de Justiça, do Sindicato dos Magistrados do Ministério Público, do Sindicato dos Funcionários Judiciais, do Sindicato dos Oficiais de Justiça, da Associação dos Oficiais de Justiça e do Movimento Justiça e Democracia.
Assim:
No uso da autorização legislativa concedida pela Lei n.º 42/2014, de 11 de julho, e nos termos das alíneas a) e b) do n.º 1 do artigo 198.º da Constituição, o Governo decreta o seguinte:

Artigo 1.º

Objeto

O presente decreto-lei aprova o novo Código do Procedimento Administrativo.

Artigo 2.º

Aprovação

É aprovado, em anexo ao presente decreto-lei, que dele faz parte integrante, o novo Código do Procedimento Administrativo, doravante designado por Código.

Artigo 3.º

Impugnações administrativas necessárias

1 - As impugnações administrativas existentes à data da entrada em vigor do presente decreto-lei só são necessárias quando previstas em lei que utilize uma das seguintes expressões:
a) A impugnação administrativa em causa é «necessária»;
b) Do ato em causa «existe sempre» reclamação ou recurso;
c) A utilização de impugnação administrativa «suspende» ou «tem efeito suspensivo» dos efeitos do ato impugnado.
2 - O prazo mínimo para a utilização de impugnações administrativas necessárias é de 10 dias, passando a ser esse o prazo a observar quando seja previsto prazo inferior na legislação existente à data da entrada em vigor do presente decreto-lei.
3 - As impugnações administrativas necessárias previstas na legislação existente à data da entrada em vigor do presente decreto-lei têm sempre efeitos suspensivos da eficácia do ato impugnado.
4 - São revogadas as disposições incompatíveis com o disposto nos n.os 2 e 3.

Artigo 4.º

Conferências procedimentais

1 - Sem prejuízo do disposto nos n.os 1 e 2 do artigo 78.º do Código, o regime das conferências procedimentais constante dos seus n.os 1, 2 e 5 do artigo 77.º, dos n.os 3 a 8 do artigo 79.º, do artigo 80.º e dos n.os 1 a 4 e 7 a 8 do artigo 81.º, é imediatamente aplicável, nos termos dos números seguintes, ao procedimento previsto no Sistema de Indústria Responsável, aprovado em anexo ao Decreto-Lei n.º 169/2012, de 1 de agosto, doravante designado por SIR.
2 - No âmbito do SIR, compete à entidade coordenadora, nos termos, prazos e condições previstos no artigo 22.º desse regime, promover a convocação das entidades públicas que devam pronunciar-se sobre o pedido de autorização prévia para a instalação de estabelecimento industrial para a conferência mencionada no n.º 5 do artigo 77.º do Código:
a) Por sua iniciativa;
b) A pedido do interessado, desde que tal seja formulado aquando do início do procedimento de autorização prévia, nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 21.º do SIR.
3 - Convocada a conferência procedimental, à mesma é aplicável o regime referido no n.º 1, com exclusão das disposições do procedimento aí mencionado que disciplinem a tramitação da obtenção, por parte de entidades públicas, de aprovações e autorizações de localização ou de instalação.
4 - Decorrido o prazo mencionado no n.º 2 sem que tenha sido convocada a conferência, a faculdade da sua convocação deixa de poder ser exercida, salvo se o interessado provar que requereu a convocação da mesma no respetivo procedimento.
5 - Verificada a situação prevista na parte inicial do número anterior, o procedimento administrativo referido no n.º 1 segue os termos previstos no respetivo regime.

Artigo 5.º

Boas práticas administrativas

1 - No prazo de um ano, a contar da data da entrada em vigor do presente decreto-lei, o Governo aprova, por Resolução do Conselho de Ministros, um «Guia de boas práticas administrativas».
2 - O guia referido no número anterior tem caráter orientador e enuncia padrões de conduta a assumir pela Administração Pública.

Artigo 6.º

Norma transitória

O n.º 2 do artigo 149.º do Decreto-Lei n.º 442/91, de 15 de novembro, alterado pelo Decreto-Lei n.º 6/96, de 31 de janeiro, mantém-se em vigor até à data da entrada em vigor do diploma referido no n.º 2 do artigo 8.º

Artigo 7.º

Norma revogatória

É revogado o Decreto-Lei n.º 442/91, de 15 de novembro, alterado pelo Decreto-Lei n.º 6/96, de 31 de janeiro.

Artigo 8.º

Aplicação no tempo e produção de efeitos

1 - O disposto nas partes I e II, no capítulo III do título I da parte III e na parte IV do Código aplica-se aos procedimentos administrativos em curso à data da sua entrada em vigor, sendo as restantes disposições do Código aplicáveis apenas aos procedimentos administrativos que se iniciem após a entrada em vigor do presente decreto-lei.
2 - O n.º 1 do artigo 176.º do Código aplica-se a partir da data da entrada em vigor do diploma que define os casos, as formas e os termos em que os atos administrativos podem ser impostos coercivamente pela Administração, a aprovar no prazo de 60 dias a contar da data da entrada em vigor do presente decreto-lei.

Artigo 9.º

Entrada em vigor

O presente decreto-lei entra em vigor 90 dias após a sua publicação.

Visto e aprovado em Conselho de Ministros de 9 de outubro de 2014. - Pedro Passos Coelho - Maria Luís Casanova Morgado Dias de Albuquerque - Paula Maria von Hafe Teixeira da Cruz - Pedro Alexandre Vicente de Araújo Lomba - António de Magalhães Pires de Lima - Jorge Manuel Lopes Moreira da Silva.
Promulgado em 2 de janeiro de 2015.
Publique-se.
O Presidente da República, Aníbal Cavaco Silva.
Referendado em 6 de janeiro de 2015.
O Primeiro-Ministro, Pedro Passos Coelho.

Anexo

(a que se refere o artigo 2.º)

CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO

Parte I

Disposições gerais

Capítulo I

Disposições preliminares

Artigo 1.º

Definições

1 - Entende-se por procedimento administrativo a sucessão ordenada de atos e formalidades relativos à formação, manifestação e execução da vontade dos órgãos da Administração Pública.
2 - Entende-se por processo administrativo o conjunto de documentos devidamente ordenados em que se traduzem os atos e formalidades que integram o procedimento administrativo.

Artigo 2.º

Âmbito de aplicação

1 - As disposições do presente Código respeitantes aos princípios gerais, ao procedimento e à atividade administrativa são aplicáveis à conduta de quaisquer entidades, independentemente da sua natureza, adotada no exercício de poderes públicos ou regulada de modo específico por disposições de direito administrativo.
2 - A parte II do presente Código é aplicável ao funcionamento dos órgãos da Administração Pública.
3 - Os princípios gerais da atividade administrativa e as disposições do presente Código que concretizam preceitos constitucionais são aplicáveis a toda e qualquer atuação da Administração Pública, ainda que meramente técnica ou de gestão privada.
4 - Para efeitos do disposto no presente Código, integram a Administração Pública:
a) Os órgãos do Estado e das regiões autónomas que exercem funções administrativas a título principal;
b) As autarquias locais e suas associações e federações de direito público;
c) As entidades administrativas independentes;
d) Os institutos públicos e as associações públicas.
5 - As disposições do presente Código, designadamente as garantias nele reconhecidas aos particulares, aplicam-se subsidiariamente aos procedimentos administrativos especiais.

Capítulo II

Princípios gerais da atividade administrativa

Artigo 3.º

Princípio da legalidade

1 - Os órgãos da Administração Pública devem atuar em obediência à lei e ao direito, dentro dos limites dos poderes que lhes forem conferidos e em conformidade com os respetivos fins.
2 - Os atos administrativos praticados em estado de necessidade, com preterição das regras estabelecidas no presente Código, são válidos, desde que os seus resultados não pudessem ter sido alcançados de outro modo, mas os lesados têm o direito de ser indemnizados nos termos gerais da responsabilidade da Administração.

Artigo 4.º

Princípio da prossecução do interesse público e da proteção dos direitos e interesses dos cidadãos

Compete aos órgãos da Administração Pública prosseguir o interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos.

Artigo 5.º

Princípio da boa administração

1 - A Administração Pública deve pautar-se por critérios de eficiência, economicidade e celeridade.
2 - Para efeitos do disposto no número anterior, a Administração Pública deve ser organizada de modo a aproximar os serviços das populações e de forma não burocratizada.

Artigo 6.º

Princípio da igualdade

Nas suas relações com os particulares, a Administração Pública deve reger-se pelo princípio da igualdade, não podendo privilegiar, beneficiar, prejudicar, privar de qualquer direito ou isentar de qualquer dever ninguém em razão de ascendência, sexo, raça, língua, território de origem, religião, convicções políticas ou ideológicas, instrução, situação económica, condição social ou orientação sexual.

Artigo 7.º

Princípio da proporcionalidade

1 - Na prossecução do interesse público, a Administração Pública deve adotar os comportamentos adequados aos fins prosseguidos.
2 - As decisões da Administração que colidam com direitos subjetivos ou interesses legalmente protegidos dos particulares só podem afetar essas posições na medida do necessário e em termos proporcionais aos objetivos a realizar.

Artigo 8.º

Princípios da justiça e da razoabilidade

A Administração Pública deve tratar de forma justa todos aqueles que com ela entrem em relação, e rejeitar as soluções manifestamente desrazoáveis ou incompatíveis com a ideia de Direito, nomeadamente em matéria de interpretação das normas jurídicas e das valorações próprias do exercício da função administrativa.

Artigo 9.º

Princípio da imparcialidade

A Administração Pública deve tratar de forma imparcial aqueles que com ela entrem em relação, designadamente, considerando com objetividade todos e apenas os interesses relevantes no contexto decisório e adotando as soluções organizatórias e procedimentais indispensáveis à preservação da isenção administrativa e à confiança nessa isenção.

Artigo 10.º

Princípio da boa-fé

1 - No exercício da atividade administrativa e em todas as suas formas e fases, a Administração Pública e os particulares devem agir e relacionar-se segundo as regras da boa-fé.
2 - No cumprimento do disposto no número anterior, devem ponderar-se os valores fundamentais do Direito relevantes em face das situações consideradas, e, em especial, a confiança suscitada na contraparte pela atuação em causa e o objetivo a alcançar com a atuação empreendida.