(1)

O Tratado da União Europeia (TUE) visa facilitar a livre circulação de pessoas, sem deixar de garantir a segurança dos seus povos, através da criação de um espaço de liberdade, segurança e justiça, nos termos das disposições do TUE e do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE).

(2)

A cidadania da União confere a cada cidadão da União o direito à livre circulação, sob reserva de determinadas restrições e condições. A Diretiva 2004/38/CE do Parlamento Europeu e do Conselho (3) consubstancia esse direito. O artigo 45.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia («Carta») estabelece igualmente a liberdade de circulação e residência. A liberdade de circulação comporta o direito de entrar e sair dos Estados-Membros mediante a apresentação de bilhete de identidade ou passaporte válido.

(3)

Nos termos da Diretiva 2004/38/CE, os Estados-Membros devem emitir e renovar os bilhetes de identidade e passaportes dos seus cidadãos de acordo com a legislação nacional. Além disso, dessa diretiva estabelece que os Estados-Membros podem exigir aos cidadãos da União e seus familiares que se registem junto das autoridades competentes. Os Estados-Membros são obrigados a emitir certificados de registo aos cidadãos da União nas condições aí definidas. Nos termos da referida diretiva, os Estados-Membros são igualmente obrigados a emitir cartões de residência aos familiares que não sejam nacionais de um Estado-Membro e, mediante pedido, a emitir documentos que certifiquem a residência permanente, bem como emitir cartões de residência permanente.

(4)

A Diretiva 2004/38/CE estabelece que os Estados-Membros podem adotar as medidas necessárias para recusar, fazer cessar ou retirar os direitos conferidos pela presente diretiva, em caso de abuso ou fraude. A falsificação de documentos ou a apresentação de factos materiais falsos relativos às condições associadas ao direito de residência foram consideradas casos típicos de fraude para efeitos da referida diretiva.

(5)

Existem consideráveis diferenças entre os níveis de segurança dos bilhetes de identidade nacionais emitidos pelos Estados-Membros e os títulos de residência para os cidadãos da União que residem noutro Estado-Membro e seus familiares. Essas diferenças aumentam o risco de falsificação e fraude documental e colocam dificuldades de ordem prática aos cidadãos que exercem o seu direito à livre circulação. As estatísticas da Rede Europeia de Análise de Riscos de Fraude de Documentos mostram que o número de bilhetes de identidade fraudulentos tem crescido ao longo do tempo.

(6)

Na sua comunicação de 14 de setembro de 2016 intitulada «Reforçar a segurança num mundo de mobilidade: um melhor intercâmbio das informações na luta contra o terrorismo e fronteiras externas mais seguras», a Comissão salientou a importância crucial de dispor de documentos de viagem e de identidade seguros sempre que é necessário confirmar de forma inequívoca a identidade de uma pessoa e anunciou que proporia um plano de ação para combater o fenómeno da falsificação de documentos de viagem. De acordo com a referida comunicação, uma abordagem melhorada é a que depende da existência de sistemas sólidos para prevenir os abusos e as ameaças contra a segurança interna causados por falhas na segurança dos documentos, em especial no contexto do terrorismo e da criminalidade transnacional.

(7)

De acordo com a Comunicação da Comissão, de 8 de dezembro de 2016, intitulada «Plano de ação para combater a fraude de documentos de viagem» (Plano de Ação de 2016), pelo menos três quartos dos documentos falsos detetados nas fronteiras externas, mas também no espaço sem controlos nas fronteiras internas, foram emitidos pelos Estados-Membros e países associados ao espaço Schengen. Os bilhetes de identidade nacionais menos seguros emitidos pelos Estados-Membros são os documentos falsos detetados com maior frequência em viagens no interior do espaço Schengen.

(8)

A fim de dissuadir a fraude de identidade, os Estados-Membros deverão assegurar que a falsificação e a contrafação de documentos de identificação, bem como a utilização desses documentos falsificados ou contrafeitos sejam devidamente sancionadas pelas legislações nacionais.

(9)

O Plano de Ação da Comissão de 2016 incluía o risco inerente aos bilhetes de identidade e cartões de residência fraudulentos. No seu Plano de Ação de 2016 e no seu Relatório sobre a cidadania da UE de 2016, a Comissão comprometeu-se a analisar as opções políticas para melhorar a segurança dos bilhetes de identidade e dos títulos de residência.

(10)

De acordo com o Plano de Ação de 2016, a emissão de bilhetes de identidade autênticos e seguros exige um processo de registo de identidade fiável e documentos de base seguros que sirvam de apoio ao pedido. A Comissão, os Estados-Membros e as agências competentes da União deverão continuar a trabalhar em conjunto para tornar os documentos de base menos vulneráveis à fraude, dada a utilização crescente de documentos de base falsos.

(11)

O presente regulamento não prevê que os Estados-Membros introduzam bilhetes de identidade ou títulos de residência que não se encontrem previstos na legislação nacional, tal como não prejudica a competência dos Estados-Membros para emitir outros títulos de residência, nos termos do direito nacional, que não são abrangidos pelo âmbito de aplicação do direito da União, designadamente cartões de residência emitidos a todos os residentes do território, seja qual for a nacionalidade.

(12)

O presente regulamento não impede os Estados-Membros de aceitarem, de forma não discriminatória, outros documentos para além dos documentos de viagem para efeitos de identificação, tais como cartas de condução.

(13)

Os documentos de identificação emitidos a cidadãos cujo direito à livre circulação tenha sido restringido de acordo com o direito da União ou nacional, e que indiquem expressamente que não podem ser utilizados como documentos de viagem, não são abrangidos pelo âmbito de aplicação do presente regulamento.

(14)

Os documentos de viagem que cumpram os requisitos constantes do documento 9303, parte 5, da Organização da Aviação Civil Internacional (OACI), relativo aos documentos de viagem de leitura ótica (sétima edição, 2015), que não são válidos para efeitos de identificação nos Estados-Membros emitentes, como o passaporte emitido pela Irlanda, não deverão ser considerados como abrangidos pelo âmbito de aplicação do presente regulamento.

(15)

O presente regulamento não prejudica a utilização pelos Estados-Membros de bilhetes de identidade e títulos de residência com a função de identificação eletrónica para outros fins, tal como não prejudica a aplicação do Regulamento (UE) n.o 910/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho (4), que prevê o reconhecimento mútuo das identificações eletrónicas a nível da União no acesso aos serviços públicos e apoia os cidadãos que se deslocam ou se instalam noutro Estado-Membro, ao exigir meios de reconhecimento mútuo das identificações eletrónicas sujeitos a determinadas condições. Com melhores bilhetes de identidade deverá ser possível efetuar uma identificação mais fácil e, ao mesmo tempo, contribuir para um melhor acesso aos serviços.

(16)

O controlo adequado dos bilhetes de identidade e dos títulos de residência exige que os Estados-Membros utilizem o título correto para cada tipo de documento abrangido pelo presente regulamento. A fim de facilitar o controlo dos documentos noutros Estados-Membros abrangido pelo presente regulamento, o título do documento deverá também figurar pelo menos noutra língua oficial das instituições da União. Os Estados-Membros que já utilizem, para os bilhetes de identidade, outras designações bem estabelecidas que não «bilhete de identidade», deverão poder continuar a fazê-lo na sua língua ou línguas oficiais. No entanto, não deverão ser introduzidas novas designações no futuro.

(17)

Os dispositivos de segurança são necessários para verificar se o documento é autêntico e confirmar a identidade dos titulares. A aplicação de normas mínimas de segurança e a inclusão de dados biométricos nos bilhetes de identidade e cartões de residência dos familiares que não sejam nacionais de um Estado-Membro constituem passos importantes para reforçar a segurança da sua utilização na União. A inclusão dos referidos identificadores biométricos deverá permitir aos cidadãos da União exercer plenamente o seu direito de livre circulação.

(18)

O armazenamento de uma imagem facial e de duas impressões digitais («dados biométricos») nos documentos de identidade e de residência, tal como já previsto para os passaportes e os títulos de residência biométricos para os nacionais de países terceiros, é o método mais adequado para combinar uma identificação e uma autenticação fiáveis com um risco de fraude reduzido, de modo a reforçar a segurança dos documentos de identidade e de residência.

(19)

Como prática geral, para efeitos de verificação da autenticidade do documento e da identidade do titular, os Estados-Membros deverão, em primeiro lugar, verificar a imagem facial e, caso seja necessário para confirmar sem dúvidas a autenticidade do documento e a identidade do titular, verificar igualmente as impressões digitais.

(20)

Os Estados-Membros deverão assegurar que, nos casos em que a verificação dos dados biométricos não confirme a autenticidade do documento ou a identidade do seu titular, seja efetuado um controlo manual obrigatório por pessoal qualificado.

(21)

O presente regulamento não prevê uma base jurídica para a criação ou manutenção de bases de dados a nível nacional para o armazenamento de dados biométricos nos Estados-Membros, tendo em conta que esta questão é abrangida pelo direito nacional e deve ser conforme com o direito da União em matéria de proteção de dados. O presente regulamento também não prevê uma base jurídica para a criação ou manutenção de uma base de dados centralizada a nível da União.

(22)

Os dados biométricos deverão ser recolhidos e armazenados no suporte de armazenamento dos bilhetes de identidade e documentos de residência para efeitos de verificação da autenticidade do documento e da identidade do titular. Essa verificação só deverá poder ser efetuada por pessoal devidamente autorizado, e apenas nos casos em que a emissão do documento for exigida por lei. Além disso, os dados biométricos armazenados para efeitos de personalização dos bilhetes de identidade ou títulos de residência deverão ser conservados de forma altamente segura e apenas até à data de recolha do documento e, em qualquer caso, o mais tardar 90 dias a contar da data de emissão desse documento. Após esse período, os referidos dados biométricos serão imediatamente apagados ou destruídos. Tal não deverá prejudicar qualquer outro tratamento desses dados de acordo com o direito nacional e da União em matéria de proteção de dados.

(23)

Para efeitos do presente regulamento, deverão ser tidas em conta as especificações estabelecidas no documento 9303 da OACI, que asseguram a interoperabilidade global, incluindo no caso de leitura ótica e recurso a inspeção visual.

(24)

Os Estados-Membros deverão poder decidir incluir ou não o género de uma pessoa num documento abrangido pelo presente regulamento. Se um Estado-Membro incluir o género de uma pessoa nesse documento, deverá utilizar as especificações previstas do documento 9303 da OACI «F», «M» ou «X» ou a inicial correspondente na língua ou línguas desse Estado-Membro, consoante o caso.

(25)

A fim de assegurar que as futuras normas de segurança e especificações técnicas adotadas nos termos do Regulamento (CE) n.o 1030/2002 do Conselho (5) são devidamente tidas em conta, se necessário, no caso dos bilhetes de identidade, cartões de residência e cartões de residência permanente, deverão ser conferidas competências de execução à Comissão. Essas competências deverão ser exercidas nos termos do Regulamento (UE) n.o 182/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho (6). Para esse efeito, a Comissão deverá ser assistida pelo Comité criado pelo artigo 6.o do Regulamento (CE) n.o 1683/95 do Conselho (7). Se necessário, os atos de execução adotados deverão poder permanecer secretos, a fim de evitar o risco de contrafação e falsificação.

(26)

Os Estados-Membros deverão certificar-se da existência de procedimentos adequados e eficazes de recolha de identificadores biométricos que sejam conformes com os direitos e princípios definidos na Carta, na Convenção para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais do Conselho da Europa e na Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos da Criança. Os Estados-Membros deverão assegurar que o superior interesse da criança seja a principal consideração ao longo de todo o processo de recolha. Para o efeito, o pessoal qualificado deverá receber a devida formação sobre práticas respeitadoras das crianças na recolha de identificadores biométricos.

(27)

Se forem encontradas dificuldades na recolha de identificadores biométricos, os Estados-Membros deverão assegurar a aplicação de procedimentos adequados para respeitar a dignidade das pessoas em causa. Por conseguinte, deverão ser tidas em conta considerações específicas relacionadas com o género e as necessidades específicas das crianças e das pessoas vulneráveis.

(28)

A adoção de normas mínimas de segurança e de modelos de bilhetes de identidade deverá constituir garantia de fiabilidade desses documentos para os outros Estados-Membros, sempre que os cidadãos da União exercerem o direito de livre circulação. A introdução de normas de segurança reforçadas deverá proporcionar garantias suficientes às autoridades públicas e às entidades privadas para lhes permitir confiar na autenticidade dos bilhetes de identidade utilizados pelos cidadãos da União para efeitos de identificação.

(29)

Um símbolo distintivo, sob a forma do código de país, composto por duas letras, do Estado-Membro que emite o documento, rodeado de 12 estrelas amarelas e impresso em negativo num retângulo azul, facilita a inspeção visual do documento, em particular quando o titular exercer o direito de livre circulação.

(30)

Embora se mantenha a possibilidade de adotar dispositivos nacionais adicionais, os Estados-Membros deverão assegurar que esses dispositivos não diminuem a eficácia dos dispositivos de segurança comuns nem comprometem a compatibilidade transfronteiriça dos bilhetes de identidade, designadamente a possibilidade de serem lidos por meios óticos fora do Estado-Membro emissor.

(31)

A introdução de normas de segurança nos bilhetes de identidade e cartões de residência dos familiares que não sejam nacionais de um Estado-Membro não deverá gerar um aumento desproporcionado das taxas a pagar pelos cidadãos da União ou nacionais de países terceiros. Os Estados-Membros deverão ter este princípio em consideração aquando da publicação de concursos.

(32)

Os Estados-Membros deverão tomar todas as medidas necessárias para assegurar que os dados biométricos identificam corretamente a pessoa a quem é emitido um bilhete de identidade. Para o efeito, os Estados-Membros podem considerar a recolha de identificadores biométricos, em especial a imagem facial, através do registo presencial pelas autoridades nacionais que emitem bilhetes de identidade.

(33)

Os Estados-Membros deverão trocar estas informações, uma vez que são necessárias para consultar, autenticar e verificar as informações contidas no suporte de armazenamento seguro. Os formatos utilizados para o suporte de armazenamento seguro deverão ser interoperáveis, incluindo no que respeita aos pontos de passagem de fronteira automatizados.

(34)

A Diretiva 2004/38/CE dispõe que se os cidadãos da União, ou os familiares de cidadãos da União que não sejam nacionais de um Estado-Membro, não dispuserem dos documentos de viagem necessários devem ser-lhe dadas todas as oportunidades razoáveis para provar por outros meios a sua qualidade de titular do direito de livre circulação. Esses meios podem incluir os documentos de identificação utilizados a título provisório e os cartões de residência emitidos aos membros da família.

(35)

O presente regulamento respeita os deveres estabelecidos na Carta e na Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência. Por conseguinte, os Estados-Membros são incentivados a cooperar com a Comissão para integrar dispositivos adicionais que tornem os bilhetes de identidade mais acessíveis e fáceis de utilizar pelas pessoas com deficiência, nomeadamente as pessoas com deficiência visual. Os Estados-Membros devem explorar a utilização de soluções, tais como dispositivos móveis de registo, para a emissão de bilhetes de identidade a pessoas incapazes de se apresentar junto das autoridades responsáveis pela emissão de bilhetes de identidade.

(36)

Os títulos de residência emitidos aos cidadãos da União deverão incluir informações específicas que garantam a sua identificação nessa qualidade em todos os Estados-Membros. Será assim facilitado o reconhecimento do exercício do direito de livre circulação e dos direitos inerentes a esse exercício pelos cidadãos da UE em mobilidade, embora a harmonização não deva exceder o necessário para suprir as insuficiências dos documentos atuais. Os Estados-Membros podem escolher o formato em que estes documentos são emitidos e podem emiti-los num formato conforme com as especificações do documento 9303 da OACI.

(37)

No que diz respeito aos títulos de residência emitidos aos familiares que não sejam nacionais de um Estado-Membro, é conveniente aplicar o mesmo modelo e dispositivos de segurança previstos no Regulamento (CE) n.o 1030/2002, alterado pelo Regulamento (UE) 2017/1954 do Parlamento Europeu e do Conselho (8). Para além de fornecerem prova do direito de residência, esses documentos dispensam igualmente os respetivos titulares, que, de outro modo, estariam sujeitos à obrigação de visto, da necessidade de obter um visto sempre que acompanharem ou se reunirem ao cidadão da União no território da União.

(38)

A Diretiva 2004/38/CE estabelece que os documentos emitidos aos familiares que não sejam nacionais de um Estado-Membro devem incluir a indicação «Cartão de residência de membro da família de um cidadão da União». A fim de facilitar a sua identificação, o cartão de residência de um membro da família de um cidadão da União deverá ostentar um título e um código normalizados.

(39)

Os bilhetes de identidade e cartões de residência de familiares de cidadãos da União dotados de normas de segurança insuficientes deverão ser gradualmente suprimidos, tendo em conta o risco para a segurança e os custos para os Estados-Membros. Em termos gerais, um período de supressão gradual de dez anos para os bilhetes de identidade e de cinco anos para os cartões de residência deverá ser suficiente para encontrar um equilíbrio entre a frequência com que os documentos são normalmente substituídos e a necessidade de suprir a atual lacuna de segurança na União. No entanto, no caso dos cartões sem dispositivos de segurança importantes, ou que não sejam de leitura ótica, torna-se necessário, por motivos de segurança, um período de supressão gradual mais curto.

(40)

Relativamente aos dados pessoais a tratar para efeitos da aplicação do presente regulamento, é aplicável o Regulamento (UE) 2016/679 do Parlamento Europeu e do Conselho (9). É necessário prever salvaguardas adicionais aplicáveis aos dados pessoais tratados e, sobretudo, a dados sensíveis como os identificadores biométricos. Deverá ser dada a conhecer aos titulares dos dados a existência, nos documentos, de um suporte de armazenamento que contém dados biométricos, incluindo o respetivo acesso sem contacto, assim como todos os casos em que os dados inseridos nos bilhetes de identidade e títulos de residência são utilizados. De qualquer forma, os titulares dos dados deverão ter acesso aos dados pessoais inseridos nos respetivos bilhetes de identidade e títulos de residência, e deverão poder solicitar a sua retificação mediante a emissão de um novo documento nos casos em que esses dados estejam incorretos ou incompletos. O suporte de armazenamento deverá garantir um elevado nível de segurança e proteger de forma eficaz os dados pessoais nele contidos contra o acesso não autorizado.

(41)

Os Estados-Membros deverão ser responsáveis pelo tratamento adequado dos dados biométricos, desde a recolha até à integração dos dados no suporte de armazenamento de elevado nível de segurança, nos termos do Regulamento (UE) 2016/679.

(42)

Os Estados-Membros deverão ser especialmente prudentes quando cooperarem com um prestador de serviços externo. Essa cooperação não deverá excluir qualquer responsabilidade decorrente do direito da União ou do direito nacional em caso de incumprimento das obrigações em matéria de dados pessoais.

(43)

Torna-se necessário prever no presente regulamento a base para a recolha e armazenamento dos dados no suporte de armazenamento dos bilhetes de identidade e títulos de residência. Nos termos do direito da União ou do direito nacional e no respeito dos princípios da necessidade e da proporcionalidade, os Estados-Membros deverão poder armazenar outros dados num suporte de armazenamento para utilização em serviços eletrónicos ou para outros fins relacionados com o bilhete de identidade ou título de residência. O direito da União ou o direito nacional deverão autorizar o tratamento destes dados, incluindo a sua recolha e os fins para que podem ser utilizados. Todos os dados nacionais deverão ser física ou logicamente separados dos dados biométricos a que o presente regulamento se refere e deverão ser processados nos termos do Regulamento (UE) 2016/679.

(44)

Os Estados-Membros deverão aplicar o presente regulamento até 24 meses após a sua data de entrada em vigor. A partir da data de aplicação do presente regulamento, os Estados-Membros apenas poderão emitir documentos que cumpram os requisitos nele estabelecidos.

(45)

A Comissão deverá apresentar um relatório sobre a aplicação do presente regulamento dois anos e 11 anos, após a respetiva data de aplicação, incluindo a adequação do nível de segurança, tendo em conta o seu impacto nos direitos fundamentais e nos princípios da proteção de dados. Nos termos do Acordo Interinstitucional, de 13 de abril de 2016, sobre legislar melhor (10), a Comissão deverá, seis anos a contar da data de início da aplicação do presente regulamento, e, posteriormente, de seis em seis anos, realizar uma avaliação do presente regulamento, tendo por base as informações recolhidas por meio de disposições de acompanhamento específicas, a fim de aferir os efeitos reais do regulamento e a necessidade de medidas adicionais. Para efeitos de controlo, os Estados-Membros deverão recolher informações estatísticas sobre o número de bilhetes de identidade e de títulos de residência emitidos.

(46)

Atendendo a que os objetivos do presente regulamento, a saber reforçar a segurança e facilitar o direito à livre circulação dos cidadãos da União e das suas famílias, não podem ser suficientemente alcançados pelos Estados-Membros, mas podem, devido à dimensão e aos efeitos da ação, ser mais bem alcançados a nível da União, a União pode tomar medidas, em conformidade com o princípio da subsidiariedade consagrado no artigo 5.o do Tratado da União Europeia. Em conformidade com o princípio da proporcionalidade consagrado no mesmo artigo, o presente regulamento não excede o necessário para alcançar esses objetivos.

(47)

O presente regulamento respeita os direitos fundamentais e observa os princípios reconhecidos, designadamente, na Carta, incluindo a dignidade humana, o direito à integridade da pessoa, a proibição de tratamentos desumanos ou degradantes, o direito à igualdade perante a lei e à não discriminação, os direitos da criança, os direitos das pessoas idosas, o respeito pela vida privada e familiar, o direito à proteção de dados pessoais, o direito de livre circulação e o direito à ação. Ao aplicar o presente regulamento, os Estados-Membros deverão respeitar a Carta.

(48)

A Autoridade Europeia para a Proteção de Dados e a Agência dos Direitos Fundamentais emitiram pareceres em 10 de agosto de 2018 (11) e em 5 de setembro de 2018 (12), respetivamente,